La inversión pública crece un 9,1% en 2025, pero el peso de las infraestructuras en la misma cae al 38% en los últimos cinco años, el menor desde 1995

Sin embargo, las ayudas de la UE pos-covid-19, centradas en dinamizar las transiciones verde y digital, no han frenado la caída del peso de la inversión en infraestructuras de uso público (hidráulicas, viarias, ferroviarias, hidráulicas, portuarias, aeroportuarias y urbanas) en el total de la inversión pública en España. En 2009 la inversión total en estas infraestructuras representaba el 61% de la inversión pública total, pero en 2025 no llega a alcanzar el 38%, un peso que se mantiene estancado desde la pandemia. Actualmente, los volúmenes de inversión, en términos reales, en infraestructuras de uso público son un 25% inferiores a los de 2000 y se sitúan un 60% por debajo del máximo de 2009. En algunos casos no cubren la depreciación ordinaria de los elevados niveles alcanzados por el stock de capital público acumulado que, como consecuencia de la baja inversión, se están reduciendo.

La debilidad de la inversión en infraestructuras coincide con un periodo en el que se acumulan evidencias acerca de los efectos del cambio climático sobre los activos públicos y privados localizados en numerosos territorios, y de manera particular en España. Las catástrofes naturales, y de forma destacada las inundaciones, destruyen porcentajes relevantes de activos materiales de todo tipo, públicos y privados. El informe El stock de capital en España y sus comunidades autónomas (1995-2025). Los desastres naturales y la medición del stock de capital, que hoy han publicado la Fundación BBVA y el Ivie, alerta sobre la importancia que tiene para mantener las dotaciones de capital alcanzadas, tanto cubrir adecuadamente la depreciación ordinaria del stock de capital -en particular la que soportan las infraestructuras- como reponer la depreciación extraordinaria de las dotaciones de capital derivada de los desastres naturales.

El estudio, que se presenta acompañado de la actualización hasta 2025 de la base de datos El stock y los servicios de capital, recuerda que, pese a la reciente evolución positiva de la inversión en España, la inversión real (es decir, una vez descontado el efecto de la inflación sobre la inversión en euros corrientes para medir la evolución de su volumen) sigue por debajo de los niveles máximos alcanzados en 2007. Tras un periodo de fuerte crecimiento de la formación bruta de capital fijo de 1995 a 2007, la inversión sufrió la intensa caída provocada por la Gran Recesión entre 2008 y 2013. Repuntó desde 2014 hasta 2019 pero acusó el shock de la pandemia de 2020. A partir de 2021 vuelve a recuperarse la senda creciente de la inversión, hasta 2025. Pero, pese a esta trayectoria positiva de los últimos años, el esfuerzo inversor (porcentaje de la inversión sobre el PIB) se mantiene en el entorno del 20%, claramente por debajo del elevado promedio de la primera década del siglo (26%-30%). En 2025 dicho esfuerzo ha crecido ligeramente, hasta el 20,6%, aproximándose al nivel de las grandes economías europeas (22%), pero sin llegar a alcanzarlas.

Composición de la inversión por activos

Por grupos de activos, la inversión española ha evolucionado hacia un patrón más similar al de los países desarrollados, es decir, intensivo en activos más productivos como las TIC, los activos inmateriales (software e I+D) y la maquinaria; a la vez, se reducía el peso de las inversiones inmobiliarias, que son menos productivas. España y Estados Unidos son los países que más han aumentado sus inversiones en TIC e inmateriales entre 1995 y 2024, multiplicándolas por un factor de 4,7 y 5,9 respectivamente; aunque el punto de partida de España era muy bajo.

Las inversiones inmobiliarias, que incluyen activos residenciales (viviendas) y no residenciales (naves, locales comerciales, despachos, infraestructuras), representan más del 50% de la inversión agregada en España, pero su peso se ha reducido significativamente desde el 68% que llegaron a concentrar en los años previos a la Gran Recesión. La caída de la inversión residencial fue especialmente importante a partir de 2007, con un retroceso acumulado del 52,7% hasta 2013. Aunque en la última década se ha iniciado la recuperación de la inversión en vivienda, su nivel sigue siendo bajo y resulta insuficiente para atender la demanda de nuevas viviendas derivada del fuerte crecimiento de la población y del número de hogares. Así, mientras en 2025 se construyeron alrededor de 88.000 nuevas viviendas en España (Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible), la creación de nuevos hogares, según la Estadística Continua de Población del INE, superó los 226.000.

En cuanto a la inversión en otras construcciones no residenciales, tanto privadas (naves, locales comerciales, oficinas y despachos) como públicas (equipamientos sanitarios, educativos, sociales, deportivos, culturales e infraestructuras), la caída es también intensa y su recuperación todavía más tardía, pues solo se aprecia a partir de 2018. En un contexto de menor esfuerzo inversor, la inversión en otras construcciones pierde peso, lastrada en buena medida por la débil trayectoria de la inversión pública a lo largo de la segunda década de este siglo XXI y la acumulación previa de activos privados no utilizados.

Inversión pública en infraestructuras

La inversión pública sufrió la mayor caída durante la Gran Recesión, pues sus recortes se utilizaron como un instrumento clave para cumplir con los ajustes fiscales impuestos por los mercados financieros y la Unión Europea. Tras permanecer en niveles muy bajos entre 2012 y 2020, en los últimos cinco años crece impulsada por los fondos Next Generation UE, pero sigue alejada de las cifras máximas de inversión de los años finales del boom inmobiliario. En concreto, la inversión pública en España se ha situado en 37.177 millones de euros en 2025, un 9,1% más en términos reales que el año anterior, pero todavía un 34% por debajo de su nivel de 2009.

La inversión pública incluye los recursos destinados a mejorar la capacidad productiva y a conservar las infraestructuras hidráulicas, de transporte viario, ferroviario, portuario y aeroportuario y las infraestructuras urbanas, y también las dotaciones educativas, sanitarias, sociales, etc. La inversión en infraestructuras de uso público que se contemplan en el estudio presentado incluye tanto la realizada directamente por el sector público, como la destinada a infraestructuras de transporte que ejecutan entidades como ADIF, Renfe, Enaire, Puertos de Estado, confederaciones hidrográficas, etc., cuya financiación depende en parte de la Administración pública.

En total, la inversión en infraestructuras en 2025 asciende a 16.114 millones de euros, un 6,8% más que el año anterior; pero es un 60% inferior a la cifra alcanzada en 2009. La inversión en infraestructuras públicas se desplomó a partir de 2010, mucho más que la inversión en dotaciones de tipo social, por lo que el peso de las primeras se ha reducido considerablemente. De hecho, la inversión en infraestructuras productivas concentraba el 61,2% de la inversión pública total en 2009, pero ese peso ha ido recortándose hasta situarse en solo un 37,9% en 2025. En los últimos cinco años, el peso de la inversión en infraestructuras públicas se ha estancado en torno al 38%, más de 20 puntos porcentuales por debajo del que concentraba a principios de siglo.

Diferencias por tipos de infraestructuras

El brusco descenso de la inversión tiene su reflejo en todo tipo de infraestructuras, aunque con diferencias que marcan los cambios en el peso de cada una de ellas en el total. La inversión en infraestructuras ferroviarias ha experimentado el mayor descenso desde 2009, ya que se ha desplomado un 66,7%, es decir, se ha reducido dos tercios desde entonces.  Aun así, en 2025 se coloca como el segundo tipo de infraestructura con mayor inversión, con 4.589 millones de euros, un 7% más que el año anterior, y representa el 28,5% de la inversión total en infraestructuras. Las infraestructuras ferroviarias ganaron mucho peso en la inversión respecto al 11% que suponían en 1995 y en los últimos 20 años siempre han superado el 25%, con un pico de intensidad en 2011, cuando absorbieron más del 40% de la inversión total en infraestructuras.

En cuanto a las inversiones viarias (carreteras), han sido las más importantes en la inversión total en infraestructuras, aunque perdieron peso frente a las ferroviarias entre 1995 y 2008. En 2025, la inversión en carreteras en España ha captado más del 30% de la inversión en infraestructuras. En cifras absolutas, en 2025 se han invertido 4.952 millones de euros en infraestructuras viarias, un 0,6% más que el año anterior, pero la cifra solo representa un 41% del máximo de 2009.

Las infraestructuras hidráulicas, las terceras en importancia, han pasado de concentrar el 24% de las inversiones al principio del periodo analizado a estabilizarse en torno al 15% durante el siglo XXI y cerrar 2025 por debajo del 14,3%. En términos reales, la inversión en infraestructuras hidráulicas ha caído un 61,7% desde 2009. Una parte importante de estas infraestructuras es la que realizan las confederaciones hidrográficas y está destinada a la prevención de avenidas y otras obras relacionadas con el ciclo del agua.

Estos tres tipos de infraestructuras —ferroviarias, viarias, hidráulicas— concentran el 73,5% de la inversión total en infraestructuras, y han sufrido una caída conjunta en euros constantes del 62,5%, desde el máximo de inversión alcanzado en 2009.

El informe recoge también la evolución descendente de otras tres categorías de infraestructuras: urbanas, portuarias y aeroportuarias. Aunque con un peso en la inversión total claramente menor que las anteriores, sufrieron asimismo caídas en la Gran Recesión y siguen sin recuperar las cifras de inversión del 2009. Las infraestructuras urbanas (ejecutadas por las administraciones locales) han tendido a perder importancia. Aunque repuntan en la última década, todavía no alcanzan el 10% del total de la inversión, un porcentaje que superaban en el periodo 1995-2009. Tras aumentar en los años posteriores a la pandemia, la inversión en infraestructuras urbanas alcanzó en 2025 los 1.434 millones de euros, un 38,8% más que el año anterior.

Por su parte, las infraestructuras portuarias representan actualmente un 10,1% del total, su máximo desde 1995, mientras que las aeroportuarias se mantienen en el entorno del 7%, con un peso inferior a las portuarias y las urbanas. En 2025, la inversión en infraestructuras portuarias y aeroportuarias creció un 3,6% y un 18,2%, respectivamente, hasta situarse en 1.626 y 1.216 millones de euros, respectivamente.

En la evolución de la inversión en infraestructuras desde 2009 se observan dos grandes periodos. Uno inicial de brusca caída, marcado por la Gran Recesión, y otro, a partir de 2014, cuando comienza la recuperación de la crisis y se frena el descenso de la inversión. Sin embargo, en este segundo periodo la inversión se ha mantenido en niveles tan bajos que en algunos años no ha sido suficiente para cubrir la depreciación de las infraestructuras y garantizar su mantenimiento. Es el caso de las infraestructuras hidráulicas, que registran una inversión neta negativa (por debajo de la necesaria para el mantenimiento de las dotaciones acumuladas) desde el año 2012 hasta la actualidad. Lo mismo sucedió en las infraestructuras ferroviarias entre los años 2016 y 2022, y en las viarias, entre 2017 y 2022.

Esos bajos niveles de la inversión en infraestructuras de uso público han implicado que algunas de sus dotaciones hayan visto reducido su valor real durante años. Así lo refleja la trayectoria del stock de capital público y sus dos principales componentes: las infraestructuras productivas y las infraestructuras sociales. Las dotaciones de ambas se estancan o retroceden tras un periodo de fuerte expansión. En España, las dotaciones de infraestructuras productivas (hidráulicas, de transporte y urbanas) se ha reducido en cerca de 11.000 millones de euros desde 2014, un -2,3%, hasta los 583.331 millones de euros actuales. En ese periodo han sufrido retrocesos del capital acumulado las infraestructuras hidráulicas (-4,8%), las ferroviarias (-0,7%), las portuarias (-3,5%), las aeroportuarias (-19,1%) y las urbanas (-3,7%), y han experimentado un ligero crecimiento las viarias (0,2%), que no ha llegado a compensar la caída del resto.

Efectos del cambio climático. Inversiones adicionales necesarias

El informe destaca que la trayectoria de menor inversión y pérdida del valor de las infraestructuras de uso público en el país coincide con una mayor frecuencia de episodios en los que se pone de manifiesto la amenaza que representa la proliferación de catástrofes naturales de elevada intensidad, derivadas del cambio climático. Cuando estas ocurren se evidencian tanto las insuficiencias de las inversiones en infraestructuras preventivas como la destrucción de parte de las dotaciones existentes.

El documento advierte de que las pérdidas de capital provocadas por estos fenómenos naturales cada vez más extremos no se tienen en cuenta al analizar las pérdidas en términos de PIB derivadas de los desastres. Sin embargo, las catástrofes debilitan gravemente las dotaciones de infraestructuras allí donde impactan. Por esta razón, los autores del estudio subrayan la necesidad de hacer esfuerzos adicionales de inversión para cubrir esas pérdidas extraordinarias de capital.

Con esa finalidad, exploran la metodología para estimar la magnitud de las pérdidas asociadas a las inundaciones, por ser las que en el caso español están mostrando mayor capacidad de destrucción. Partiendo de la evidencia acumulada en el último medio siglo y del estudio detallado del caso de la dana de Valencia de octubre de 2024, contemplan escenarios alternativos de diferente severidad de los desastres y de avance del cambio climático, estimando la inversión adicional necesaria para compensar esos daños. Para el conjunto de España el esfuerzo inversor necesario supondría entre un 0,2% y un 1,1% de la inversión anual acumulada a lo largo del periodo de 50 años; pero si esa inversión no se hubiera previsto y tuviese que realizarse en un solo año, los daños causados exigirían elevar la inversión entre el 5,4% y el 38,3%, según el escenario. Así pues, el esfuerzo inversor adicional que se debería realizar para compensar los efectos de las inundaciones sobre las dotaciones de capital no es excesivamente elevado si se anticipa el esfuerzo y se pone en relación con la inversión nacional.

Sin embargo, el esfuerzo aumenta si se contempla desde la perspectiva de los ámbitos geográficos con mayores riesgos, ya que estos fenómenos catastróficos están muy localizados. Además, como se acaba de señalar, el esfuerzo se reparte si se realiza de manera preventiva año a año durante un largo periodo de tiempo, pero resulta muy alto si se concentra en el ejercicio en el que los daños se producen. Por ejemplo, en el caso de la provincia de Valencia, cubrir anticipadamente la eventualidad de fenómenos como los sufridos requeriría incrementar la inversión anual entre el 3,3% y el 23,2%, en función del escenario climático considerado. Pero en el caso de tener que asumir el esfuerzo de cubrir los daños en un solo ejercicio —por falta de previsión— los porcentajes se elevarían hasta el 119,7% y el 848,2% de la inversión de un año ordinario.

En definitiva, los autores del estudio advierten de la importancia de prestar atención a las consecuencias de mantener unos bajos niveles de inversión pública durante periodos largos de tiempo, por dos razones. En primer lugar, porque si la inversión no cubre la depreciación de los capitales acumulados las dotaciones acumuladas pueden deteriorarse y afectar a su capacidad de prestar servicios. Y, en segundo lugar, porque es fundamental reconocer los riesgos que se derivan del cambio climático, adelantarse a la cobertura de los mismos con inversiones adicionales en infraestructuras que ayuden a prevenir y limitar el alcance de los daños provocados por unas catástrofes naturales cada vez más recurrentes; y repartir el esfuerzo necesario en periodos largos de tiempo y entre los distintos territorios que pueden verse afectados.